美国安顾问沙利文的南美之行:合作姿态难掩“美国优先”本质

上周,美国家安全顾问杰克·沙利文开启其任内首次拉美之行,到访巴西、阿根廷。与6月美国务卿布林肯及副总统哈里斯进行的两次中美洲之行相比,沙利文此访选择具有地区影响力的南美两大国,自然具有了超越双边层面的地区意义,双方讨论的议题也更加全面、广泛,一定程度上标志着美国拜登政府的拉美政策正走出中美洲非法移民问题泥潭,日趋完整、明晰。沙利文此访也因此成为管窥拜登政府拉美政策动向的绝佳窗口。 迫不得已的关注
美国总统拜登上任迄今已半年多,除中美洲移民问题外,美国和拉美地区在其他问题上的互动几乎为零,这虽然令拜登胜选初期普遍持乐观情绪的拉美国家大失所望,但也确实符合拉美在美外交布局中的定位。无论先前将中美洲非法移民问题视为美-拉美政策的全部,还是现在向更全面、系统的拉美政策的转变,实际上都是美国在现实困境下的无奈之举。
北三角国家非法移民引发毒品贩卖、武器泛滥等问题,对美安全稳定构成威胁,一向是美-拉美政策的重中之重。民主党出身的拜登反对前总统特朗普时期极为严苛的移民政策,一上任便宣布停建美墨边境墙,还做出恢复“童年抵美者暂缓遣返计划”、放宽TPS(临时保护身份)限制及取消安全第三国等政策承诺,结果弄巧成拙,引发更大规模的非法移民潮。大量移民聚集在美墨边境,生存状况恶劣,正在成为一场新的人道主义危机。布林肯及哈里斯临危受命,密集出访哥斯达黎加、危地马拉及墨西哥,以解决当前日益恶化的非法移民问题并探讨与地区国家合作解决引发非法移民潮的贫困、暴力及腐败等根源性问题。拜登拉美政策调整首发失利,非法移民问题几乎成为拜登上任半年多来美拉关系的全部。
长期以来,美国倾向于忽视拉美,近几十年来,美国更是将拉美视为稳定和力量的源泉,认为拉美掀不起什么大风浪。然而,自2019年起,拉美开始出现政治动乱、社会动荡的苗头,新冠疫情冲击更是进一步加剧了拉美形势的严峻性及复杂性。民粹主义在拉美大行其道、左翼力量崛起势头明显、动荡局势不断升级,尤其是近来海地总统遇刺、古巴历史性的动荡更是给拜登政府敲响警钟,再加上长久以来对中俄在拉美影响力上升的担忧和焦虑,拜登政府被迫改变对拉美的忽视态度,开始对拉美投入更多精力和资源,以防后院失火,殃及自身安全。
此次沙利文南美之行正是拜登认识到拉美形势严峻性的直接反应,其不仅着眼于加强美巴、美阿双边战略关系,更是强调在改善地区稳定、推进疫后复苏等地区优先事项上加强沟通。 合作背后依然是“美国优先”
拜登执政初期曾给拉美许下了令人振奋的诺言,但却久久未有行动,拉美人在耐心几近耗尽的同时仍急切想知道美国新政府计划如何处理中美洲移民危机之外的其他关键问题。从这个角度看,沙利文此行可谓正逢其时,同时也是拜登重提西半球伙伴关系、以合作代替对抗理念的集中体现。
白宫国家安全委员会发言人在行前声明中明确指出,作为沙利文任内首次拉美之行,他将会见地区非北约主要盟国的领导人。在巴西,将致力于加强美巴战略伙伴关系,改善地区稳定,推进气候目标,在数字基础设施领域深化合作及助力疫后复苏;在阿根廷,将探讨在双边及区域优先议程方面加强战略联系,包括疫后复苏、地区气候峰会及有关西半球和全球共同的经济增长和安全。
友好、合作无疑已成为此访的关键词,但拉美期待与美方计划严重不匹配也是不争的事实。拜登自称反对特朗普的“美国优先”,高呼着“美国回来了”,但就实际情况看,友好合作的温情做派难改美国优先的霸道本质。沙利文此访虽然议题广泛,几乎涵盖双方主要关切,但议题间却有明显的轻重缓急之分。
与美国利益紧密相连的议题成为此访的重中之重。气候变化在拜登外交政策中占据核心位置,而拉美是美国完善并领导全球气候治理的“必争之地”。到访巴西期间,沙利文特意与巴西亚马逊地区的州长们会面并讨论应对气候变化、砍伐森林、非法采矿及保护土著权利的计划,还承诺为亚马逊地区可持续发展提供资金和技术支持。沙利文在阿根廷之行中也与阿总统费尔南德斯讨论了阿即将举办地区气候峰会的问题。
拉美也是美国推广“自由民主”的前沿阵地。据巴西外交部称,沙利文与巴西总统博索纳罗的会面聚焦于民主和人权问题。不过,也有分析人士认为,他们讨论的应该是如何阻止前总统卢拉在明年的巴西大选中及其可能引发的拉美左翼浪潮重现的风险,因为当前巴西脆弱的民主及玻利维亚、秘鲁的“左转”都使得这一担忧可能成为现实。此外,虽然美国与阿根廷在对委内瑞拉、古巴及尼加拉瓜问题的立场上分歧明显,但由于美国关切,也成为沙利文与费尔南德斯会谈逃不过的话题。
美拉在气候变化、民主人权等议题上虽有一定的合作意愿及空间,但对于深陷经济衰退、社会动荡、政局不稳及疫情严峻等多重危机下的拉美而言,其当前最关心的无疑是推进疫苗接种及疫后复苏等现实难题。沙利文一行虽未忽视拉方期待,但也仅限于表达关切姿态。双方确实探讨了当前的卫生危机及拜登政府向拉美捐赠运送疫苗的可能性,但并未有任何实质性进展,唯一相关报道是费尔南德斯总统请沙利文将一封感谢美捐赠莫德纳疫苗的亲笔信转交拜登总统。
沙利文还与费尔南德斯就阿根廷与国际货币基金组织(IMF)的债务谈判进展、阿美两国领导人会面等双边议题交流了意见。沙利文对强化美拉5G技术合作兴致很高,但帮助拉美弥补数字化鸿沟只是幌子,将中国公司华为排挤出去才是终极目标。
总之,沙利文此次南美之行与其说是合作之旅,不如说是美国政策宣示之行,美方关切是此访的重中之重,拉方期待作下修饰点缀即可。特朗普虽然下台了,但其政治遗产威力不容小觑,“美国优先”仍是拜登外交政策的精神内核。
“门罗主义”幽灵依然在盘旋
拜登政府国务卿布林肯曾将美中关系分为对抗、竞争及合作三个领域,但事实证明,合作只是掩人耳目,对抗与竞争才是实质。在抹黑中拉合作、将中国及俄罗斯挤出拉美方面,拜登与特朗普并无区别,“门罗主义”的幽灵仍在拉美上方盘旋,美国独霸拉美的野心即使在全球化的21世纪也未曾松动。
虽然布林肯及哈里斯6月中美洲之行的主要任务是解决非法移民问题,但仍不忘离间中国与拉美国家关系。沙利文南美之行也丝毫不掩饰对俄罗斯与中国在拉美地区推进电信网络服务、提供军事武器、后勤及疫苗的担忧。除敦促巴西在防止与中俄关系密切的左翼力量回潮风险方面加强沟通合作外,沙利文再次警告巴西、阿根廷不要使用中国华为公司的5G技术。为此,沙利文特意会见负责电信网络技术的巴西政府相关机构及主要企业代表,还与巴西通信部长法比奥·法里亚讨论了网络安全问题,指出若使用被美国定义为不受信赖的电信零件将阻碍美巴在防卫、安全领域的合作。
此外,双方还探讨了美国近年来力挺的基于开源和开放理念的“开放无线接入网(Open RNA)”架构进入巴西可行性,为巴西在5G建设方面排除华为提供新的选项。这是对今年2月巴西监管机构Anatel发布的5G频谱拍卖规则中没有将华为排除在外的反应。
对于美国的“5G攻势”,阿根廷外长表示理解,但指出费尔南德斯总统对此议题保持距离,因为还有足够的时间,届时阿根廷会以最合适的做法和最开放的招标方式来做这件事。美国无视华为5G技术的高性价比及拉美国家被迫拆除和更换华为设备带来的巨大资金负担,执意将拉美拉入中美科技博弈漩涡中,不仅反映了美对中、俄在拉美影响力上升的担忧和焦虑,更是意识到无法独霸“后院”后的任性之举。
特朗普开启了极力抹黑、阻挠中拉合作的先河,如今已不是什么新鲜事儿。但值得注意的是,中拉合作顶住了美国的干扰,新冠疫情冲击下,中拉主动应变,积极作为,推动双方在抗疫、经贸、人文及科技创新等领域合作持续深化,这是中拉平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系的生动体现。
拜登说“美国回来了”,但仍然举着“美国优先”的旗子,还肆意造谣、中伤中拉、中俄合作,逼迫拉美国家选边站队,却不真正关心拉美需要什么。看上去,拜登终于愿意腾出点儿时间、资源关注下“后院”,但拜登的拉美政策仍是片面、短期、应急的,美国重返拉美之路不会平坦。
(王慧芝,中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所助理研究员)

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