全球粮食系统峰会召开,脆弱的全球粮食体系需要更多韧性

9月23日,全球粮食系统峰会在联合国总部召开。此次峰会的召开具有划时代意义,关系着联合国2030年可持续发展目标的实现。为构建更具韧性的全球粮食体系,此次峰会将国家元首、国际组织负责人、青年、农民、渔民等粮农领域的利益攸关方聚集在一起,共议全球粮农议题,携手合作,共同填补全球粮食安全治理的短板。联合国秘书长古特雷斯在峰会开幕式上表示,“世界正在对自然发动一场战争,致使人类社会经受了诸多苦难:庄稼被毁,收入减少,粮食系统崩溃......为了人民,为了地球,为了繁荣而改变粮食系统不仅是可能的,也是必要的。”
全球粮食系统峰会召开既紧迫又必要
2015年联合国大会第七十届会议通过了《2030年可持续发展议程》,《议程》规定了17项可持续发展目标,旨在到2030年实现全球可持续发展。但突如其来的新冠疫情冲击了国际社会各场域的平稳发展,加重了全球治理负担和实现2030年可持续发展目标的难度。在诸多领域中,粮食系统承压极为严重。据《2021年世界粮食安全和营养状况》显示,2020年全球饥饿人数较2019年增加约1.18亿,恐难实现“消除饥饿,实现粮食安全,改善营养状况和促进农业可持续发展”的目标。
此外,在17项可持续发展目标中,粮食安全和农业发展与其他16项目标都具有直接的关联性:“在全世界消除一切形式的贫困(目标1)”与确保粮食获取安全密切相关;“确保健康的生活方式,促进各年龄段人群的福祉(目标3)”与家庭和个人实现膳食营养均衡、保障粮食使用安全存在议题联系;“实现性别平等,增强所有妇女和女童的权能(目标5)”关系弱势群体粮食安全境遇的改善以及赋权女性在提高粮食产能中的作用,等等。
可见,粮食安全问题能否得到有效解决,影响可持续发展目标的最终实现。当前,距离2030年可持续发展目标的实现已不到十年,但全球粮食安全形势仍呈螺旋式恶化。召开全球粮食系统峰会,明确粮食安全治理困境,确立国家和非国家行为体的治理责任,提升全球治理效能,显得极为迫切。
另一方面,粮食系统峰会召开的必要性重点反映在粮食本身所具有的双重属性。其一,粮食是人类生存的必需品。其二,粮食是国家发展的战略物资。此外,在国际政治中,粮食自给自足是确保国家对外独立自主的先决条件,而粮食进口依附性强则是一国在国际体系中永远软弱的根源。这从第二次世界大战结束后,美国对发展中国家的粮食外交便可管窥。粮食所具有的双重属性决定了粮食安全是人权和主权的复合体问题,其中粮食人权是粮食主权的前提,粮食主权是粮食人权的保障。对于任何一个国家而言,粮食人权和粮食主权的缺失,都将使国家陷入动荡之中。2008-2009年的世界粮食危机与2010年底席卷西亚北非的“阿拉伯之春”存在重要关联。
事实上,粮食的本质就是权利。国家、家庭、个人都应自由拥有这项权利或掌握获得此项权利的交换权利(资金、技术、资源等)。由于粮食安全问题具有全球性,若要确保粮食权的实现,则需要国家之间、国家和非国家行为体之间开展粮食安全合作,分享粮食安全治理经验,确保粮食信息对称,营造公平合理的粮食贸易环境,共同构建粮食安全网络。这也是联合国召开全球粮食系统峰会的初衷。
全球粮食体系很脆弱
粮食安全是波及领域最广、涵盖议题最广泛的非传统安全议题。农业是粮食安全治理的核心领域,但并不是唯一领域。环境、水、生物、卫生、运输等安全领域、战争冲突的军事领域、国家博弈等政治领域、粮食价格和收入水平等经济领域、性别平等和资源分配等社会领域,等等,都影响粮食安全治理的综合成效。这也决定了粮食体系相较其他体系,更具脆弱性。
首先,在粮食体系的供应环节,其脆弱性主要体现在粮食生产易受气候变化、水源短缺、虫灾、生物疾病、战乱、运输链中断等因素的冲击。安全议题之间存在相互依存性,彼此相互影响,同处于一个安全体之中。这在粮食安全与其他安全领域所形成的跨层联系方面,表现得尤为明显。例如,2020年新冠疫情持续蔓延(卫生安全)阻断了粮食运输线(交通安全)并在全球多地诱发“粮食民族主义”,导致市场上流通的粮食数量减少,粮食进口国陷入粮食恐慌;2021年入夏以来极端天气(气候安全)日益频发,耕地、水源(水安全)等自然资源受损,致使粮食生产缺乏健康的生态环境;2019-2020年,东非、南亚、西亚等地爆发大规模蝗灾(生物安全),严重破坏了农作物的良性生长;也门、叙利亚、阿富汗、苏丹、黎巴嫩等地战乱冲突(政治安全和军事安全)不断,导致这些国家因粮食产量大幅下降而被联合国粮农组织列为粮食危机预警国。从这些案例可见,非农领域出现不安全迹象,可直接削弱粮食供给能力,破坏粮食体系。
其次,在粮食体系的获取环节,其脆弱性主要体现在发展中国家、弱势群体缺少获取粮食的交换权利。其一,在全球粮食体系中,发达国家享有比发展中国家更多的话语权,粮食如何定价取决于发达国家的跨国粮商。发展中国家,尤其是贫穷国家,因长期处于粮食体系的边缘区,只能被动应对国际粮价的变动,加之其经济实力薄弱,粮食体系的任何变动都将加剧这些国家的粮食不安全感。其二,由于在国家范围内存在贫富差距,富人往往拥有更强的购买力,穷人则不具备应对粮食危机的能力。对于他们而言,粮食安全仅仅停留在温饱阶段,还无法达到吃得好和吃得健康的条件,这主要是因为这些人群享有较少获取粮食的交换权利。因此,每当粮食体系受冲击,穷人便首当其中。其三,在一个家庭内,女性粮食获取力常弱于男性。这是两性长期不平等所产生的恶果之一。因此,即便女性在农业生产中的重要性日渐提升,其所占有的土地、所分配的粮食和改善粮食安全境遇的途径(教育等),依旧少于男性。
最后,在粮食体系的获取环节,其脆弱性主要体现在多数国家的营养不良人数仍居高不下。实现健康饮食和膳食营养,是保障粮食安全的最高目标,重点强调粮食质量安全。但据联合国粮农组织估算,全球营养状况不容乐观。从2019年到2020年,全球营养不良人数约增加1.17亿人,其中非洲约增加4630万人,亚洲约增加5670万人,拉丁美洲及加勒比地区约增加1380万人。这种现象的产生,一是因为多数发展中国家缺乏必要的粮食生产设施和农作物生长环境。如净水设施不足,易造成污水流入农田,加重水源性疾病的爆发,削弱人体对营养元素的吸收;二是因为高品质食物的价格较高,低收入家庭缺少购买力,难以实现符合自身食物偏好的膳食营养。
全球粮食体系韧性亟待提高
随着全球粮食安全形势恶化,全球粮食安全治理已处于重要关口,实现粮食体系转型,增强粮食体系韧性,显得尤为必要。在国家层面,需将粮食安全置于国家总体安全的首要位置,财政支出的天平应适当倾向农业,加大对农业的投资力度,积极开展数字农业,智能农业。此外,国家还应构建粮食安全网络,将与粮食安全相关的职能部门纳入其中,共享各领域发展信息,以防由非农领域的不安全诱发粮食危机。另一方面,对于粮食进口国而言,应推进粮食基础设施建设,强化粮食仓储能力,并寻求更加多元的粮食进口渠道,以期提升危机时期的粮食保障能力。
在非国家行为体层面,联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农发基金等联合国粮农专项机构应开展联合行动,发挥各自领域的功能优势,帮助弱小国家提升粮食安全治理的硬能力和软能力。同时,联合国粮农机构还应和世界卫生组织、世界银行、联合国环境规划署等姊妹机构开展跨层合作,探寻多领域协同合作的粮食安全治理模式,携手构建可持续的粮食安全共同体。
(张帅,上海政法学院政府管理学院讲师、中国浦东干部学院博士后)

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