《数字服务法》要来了,欧盟将替代美国成为硅谷实际监管者?

4月23日,作为欧盟在数字治理领域的最新举措,欧盟理事会(Council of European Union)和欧洲议会(European Parliament)经历了16个小时的谈判后就《数字服务法》(Digital Services Act, DSA)达成政治性协议(political agreement),只待随后再由这两个联合立法机构正式批准,最终通过只是时间问题。
欧盟近年来在数字治理领域频频发力,通过引领全球数字治理规范,强化自身数字经济与数字技术的标准制定权和规则话语权。《数字服务法》意味着欧盟“箭在弦上”的数字治理新框架逐渐成型并展露更大雄心,目标直指美国数字产业巨头,在欧美数字治理“不对称监管”进一步凸显背景下,双方竞争与合作将更加激烈。
为欧盟超大平台数字内容治理提供新框架
《数字服务法》建立了欧盟内部针对不同类型服务(中介服务、托管服务、在线平台服务和超大型在线平台服务)的分层责任框架,对规范超大型在线平台、搜索引擎投送广告、内容推送及保护未成年人提出更高要求,是以此前《电子商务指令》为基础进行的规制革新。
欧盟官员强调《数字服务法》展现了欧盟捍卫数字治理边界的决心,更是在数字内容治理上取得了机制性突破。新法案主要体现了以下几个突出特征:
一是基于一系列基本规范与价值观,强化对定向广告投放和特定内容推送的限制。新法案禁止平台与搜索引擎针对儿童或基于宗教、性别、种族和政治观点等敏感数据的定向广告和内容推送,“黑暗模式”(dark patterns)也将被明令禁止。“黑暗模式”也叫“欺骗模式”(deceptive patterns)是使用各种不正当、隐蔽的、带有诱导性甚至误导性的技巧与手段,使消费者做出违背初始意图的选择并借此获利的行为。这一“擦边球”在全球范围内并不鲜见,国内消费者也不陌生,例如商家在“退订”的回复文本或是“取消订阅”的按钮上耍花样、隐藏总体服务价格、佯装制造商品稀缺性或购买紧迫性等等。欧盟认为这是旨在以立法来禁止非法内容的传播,并以实际措施进一步确保欧盟可以保护欧洲公民的基本权利。
二是重新理顺欧盟范围内的数字内容治理流程。《数字服务法》一经生效便将直接在全欧盟各成员国范围内适用,并着重强化在监督和执法过程中创新机制化建设,如建立“数字服务协调员”和“数字服务委员会”;超大型平台需要指定至少一个独立的“合规官”,使其与数字服务协调员合作并尽到监督与告知义务等。此外,与全球范围内对算法的监管潮流相匹配,欧盟方案中对平台的推荐算法透明度提出了更高要求,不仅用户可以质疑平台的内容审核决定,特定的研究者还可以有机会获取平台的关键数据以开展在线内容风险的相关研究。
三是特别针对超大型平台“开刀”。欧盟在《数字服务法》中格外注重对“超大型在线平台”(very large online platforms, VLOP)和“超大型在线搜索引擎”(very large online search engines, VLOSE)施行严格要求。“超大”在线平台被定义为每月活跃用户超过4500万的平台,这个数字大致相当于欧盟总人口的10%。欧盟立法者共同的观点认为对于超大型数字平台而言,“权力越大,责任越大”,这些特定的超大型平台在民众开展线上线下联结的公共活动时发挥着至关重要的作用,从经济与意识形态影响力的角度来看不容忽视,因此需要对其在透明度、公共义务和其它责任方面提出更多要求。《数字服务法》中规定对违法企业施以高达全球营业额6%罚款,甚至可以在企业屡次严重违规的情况下禁止其在欧盟市场运营。
“法案包”快速通关强化欧盟数字治理雄心
《数字服务法》并不是孤立提出,欧盟在针对数字平台巨头的监管道路上正协同加速,数字治理雄心正在逐一落地。欧盟官员、立法者和研究者在不同场合反复强调《数字服务法》展现了欧盟强化数字治理能力的雄心,欧盟委员会(European Commission)主席冯德莱恩(Ursula Gertrud von der Leyen)称欧盟必须做到“在线下违法的内容在线上也是违法的”“我们向所有欧洲人、所有欧盟企业以及国际同行们发出了一个强烈的信号。”
欧盟委员会于2020年12月推出的提案不仅有《数字服务法》,同时还包括《数字市场法》(Digital Market Act, DMA),两者共同组成了欧盟数字治理新阶段的“数字治理法案包”,而《数字市场法》已于2022年3月22日先一步达成了政治性协议。两个法案分别指向数字内容治理和数字平台反垄断等两个不同的重点,均旨在为欧盟重新定义数字治理框架,以保护欧洲市场与用户应对美国数字平台巨头带来的监管挑战,并希望能同时促进数字经济的创新。
如果追溯至更早的时间,与这一“法案包”紧密关联的重要节点还包括:冯德莱恩2019年竞选欧委会主席时提出的“新数字服务法案”、2016年推出并代替了《欧盟数据保护指令》的《通用数据保护条例》(GDPR),乃至欧委会2005年便提出的“单一数字市场”战略。若是向未来看去,2021年发布的《2030年数字指南针:数字十年的欧洲之路》真正的起点可能正是此次的“法案包”。
因此,如果通盘考虑《数字服务法》与欧盟此前数字治理规制的关系,《数字服务法》更多是进行有针对性的补充,在欧盟立法者看来即使有重叠或冲突之处,也不是整体规制方案持续前进的阻碍。一般情况下,欧盟立法过程中通常优先考虑广泛的原则性的理念问题,具体的冲突性问题则可以通过其它方式解决,例如通过工具箱中的“授权法案”(delegated acts)等加以补充或修订。这不仅是欧盟立法的常见形态,更是为了突出某一重点领域的政治性立法举措,可以着重强调欧盟内部对某一特定领域的关注。
《数字服务法》的快速通关恰恰基于欧盟内部对数字内容治理与监管的高度关注与一致共识。自欧盟委员会2020年12月15日推出提案后,欧盟理事会2021年11月“同意其对提案的立场”,欧洲议会于2022年1月跟进,最终在2022年4月23日形成政治性协议。在不到两年的时间里完成所有立法程序,欧盟内部对这一进程的超高效率也十分令人惊讶。布鲁塞尔咨询研究机构AWO的公共政策总监马蒂亚斯·维默伦(Mathias Vermeulen)在采访中称:“此前人们会认为这次立法进程可能会与GDPR一样漫长,或者至少要经历四五年的讨论。”
在此次立法进程中,欧洲从左到右的政治团体都抱有了高度一致的共识,即欧盟针对超大规模在线平台的进一步限制势在必行。从近几年令硅谷“闻风丧胆”的欧委会执行副主席、欧盟反垄断负责人玛格丽特·维斯塔格(Margrethe Vestager),到欧洲议会针对该法案任命的报告员、丹麦中左翼议员克里斯特尔·沙尔登莫斯(Christel Schaldemose),以及包括欧洲众多媒体、非政府组织和研究机构在内的各方,都对该法案报以欢迎和赞扬,欧盟内部针对数字治理表现出极强的协同性。
欧美数字治理“不对称监管”再凸显
笔者认为,欧美双方在数字治理这一特定赛道上,近年来愈发呈现欧盟强化监管美国企业、且美国无法反击的“不对称监管”态势。《数字服务法》标志着“不对称监管”将继续加码。这一态势的形成既是因为欧盟近5亿发达国家人口是美国数字产业无法割舍的重要市场,也是因为美国境内没有同体量的欧洲数字平台运营,更是因为美欧跨大西洋联盟关系对于美国处理层出不穷的全球地缘政治新危机至关重要。
在GDPR正式实施以后,美国数字巨头在欧洲被罚巨款不再鲜见。而随着新的“数字治理法案包”进入正式出台倒计时,硅谷将要遭受到的监管压力将会与日俱增。由于在欧洲乃至全球范围内最有竞争力、用户覆盖面最广的数字平台依然以美国企业为主,所以有人戏称以后欧盟将代替美国成为硅谷的实际监管者。
美国数字巨头并没有束手就擒,针对欧盟监管新规的游说也从未停止。Facebook、Google等在欧盟各大城市的广告投放非常频繁,内容包括“指向性广告利于疫情后经济复苏”“科技平台便利生活”等。此外,美国政界也不断施压,如美参议院金融委员会主席罗恩·怀登(Ron Wyden)领导的跨党派团体在2022年2月要求拜登政府“向欧洲施压,反对欧洲针对美国的歧视性数字贸易政策”。
在欧盟立法体系中,游说与施压更容易取得突破的是由政治精英组成、更为保守而简洁的欧盟理事会,而非成分驳杂、成员众多乃至开放激进的欧洲议会。立法游说只搞定一方永远不够,更何况欧盟从上到下表现出超乎寻常的一致性共识。不断推动欧盟强化对美数字巨头监管的大潮已成为欧盟内部的“政治正确”,美方压力将会越来越大。
走走停停中,欧美数字治理合作依然在寻求实质性突破。如双方跨大西洋经贸体量极其巨大,但美国在欧盟视野中一直是数据保护黑洞,对美国一直“严防死守”,美国也始终没有达到欧盟针对数据保护的“充分性认定”标准。自欧洲法院宣布废除维系美国与欧盟间跨境数据流动15年之久的“安全港协议”后,美国和欧盟之间的跨境数据流动屡次遭到重挫。随后几年间,其替换方案“隐私盾协议”也两次被叫停,直到美国总统拜登今年3月底访欧时才和冯德莱恩重新就这一问题达成原则性协议,但最终成果依然飘在云端。
随着《数字服务法》和《数字市场法》未来渐次落地,欧盟数字治理规制架构将进一步完善,欧美数字治理“不对称监管”再凸显之下的竞争与合作将迈入下半场。
(姚旭,复旦发展研究院青年副研究员)

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